民爆行业的市场化与法制化

发表时间：2019-08-26     阅读次数：520     作者：Admin

从1978年算起，改革开放已走过40年的路程。回望这40年，可以说我国各行各业都发生了翻天覆地的变化，当然，民爆行业广泛而深刻的变化也涵盖其中。     因为认知和篇幅所限，本文无法对民爆行业改革实践和成就进行系统的梳理，笔者只想把退休前工作时的观察及感悟，从行业的高度，谈谈民爆行业在推进市场化与法制化进程中发生的变化。     一．民爆行业的市场化     与其他行业相比，民爆行业的市场化可以说姗姗来迟。可能是囿于民爆物品的危险属性，也可能是因为行政法制及规范修订的迟滞，民爆行业始终被定性为管制行业，政府不敢轻易放手，让价格机制发挥作用，因此，民爆市场机制的发育形成速度非常缓慢。鉴于此，在民爆行业，民爆市场这个概念及市场本身出现得相对较晚，这是因为民爆物品的生产、销售一直在计划体制下运行，供需问题由政府出面协调，民爆资源由政府来配置。但尽管如此，民爆物品的市场制度在各种因素的作用下，特别是在市场经济思维的渗透下，仍然在缓慢地发生着变化。2006年5月10日，国务院颁布了《民用爆炸物品安全管理条例》（以下简称现行民爆条例），这部2006年9月1日起施行的行政法规，突出的特点是对民爆市场制度作出了重大的，带有转折性的调整。     1. 推进市场化是民爆市场制度的调整方向     从1984年1月6日的《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》（以下简称老民爆条例）到现行民爆条例，其间相隔了22年。在这20多年中，我国的社会环境和经济环境发生了巨大变化，经济制度改革已经进入了深水区，但由于行政管制的作用，民爆行业却一直沿用计划经济的规则制度，这极大地迟滞了民爆行业的市场化推进速度。对比前后两个不同年代出台的民爆条例，可以从中找到民爆市场的制度演变与制度形成的轨迹，即现行民爆条例推进市场化的印痕。     一是生产企业销售权的变化。生产企业销售自己生产的产品，这是毋庸置疑的，但民爆生产企业却是个例外。老民爆条例第十八条规定：“爆破器材属于国家计划分配物资……按照国家分配计划签订的爆破器材供销合同，必须经物资主管部门签证盖章，方为有效……严禁企业自销”。按该条款的立法本意理解，民爆生产企业是没有销售权的，它的所谓经营行为只是按照政府计划进行分配调拨。20世纪80年代初虽然开始了改革开放，但民爆行业仍严格执行计划经济的各种指令；在政府的管制下，企业实际上只是一个按计划生产的车间，无法直接面对市场，了解市场需求。经过漫长的市场博弈，内部规则和外部规则的冲突加速了制度的演变。现行民爆条例第二十条规定：“民用爆炸物品生产企业凭《民用爆炸物品生产许可证》，可以销售本企业生产的民用爆炸物品”。终于，民爆生产企业有了真正意义上的销售权。     二是销售企业销售垄断的变化。民爆销售企业大都由物资公司演变而来。上个世纪80年代，国家实行价格双轨制，物资公司手上控制着大批计划物资，民爆物品的销售是其中很小的一部分，只是一个供应点。老民爆条例第十九条规定，民爆用户“向所在地县、市公安局申请领取《民用爆炸物品购买证》，凭证向指定的供应点购买”。那时，物资公司其他物资的销售就有足够的利润来源，并且，我国基础工业尚在起步阶段，采矿业还没发展起来，民爆物品的需求量不大。随着市场经济的推进，国家实行了价格并轨政策，一夜之间，物资公司的业务量大面积萎缩，而民爆物品的销售成了一花独放。这个时候，物资公司开始重视民爆物品的销售，并把它牢牢地抓在手里，投入一定的资源，将“供应点”升格为专门经营的销售企业。销售企业的经营模式，就是由“凭证向指定的供应点购买”这句话形成的。到“指定的供应点购买”，实际上就是剥夺了民爆用户购买的选择权，换言之，就是销售企业在一定的行政区域内形成了垄断销售。其间，有少部分需求量大一些的民爆用户也有反抗，想绕开指定的地点，选择另外的购买渠道，但由于这个“指定供应点”是法定的，因此，绝大多数用户都无法突破垄断性的制度框架。 现行民爆条例第二十二条规定：“民用爆炸物品使用单位凭《民用爆炸物品购买许可证》购买民用爆炸物品”。有了这条规定，民爆用户就有了购买选择权，既可以到销售企业购买，也可以到生产企业购买。政府对管制的放松，建立起新的市场制度，突出的是市场竞争，实际上就是让市场机制发挥作用。     2.民爆行业的行政管制在逐渐放松     2010年8月，原工信部安全生产司吴风来司长在兰州市召开的安全生产会议上尖锐地指出，“民爆行业行政管制偏多，市场区域化色彩浓厚，行业垄断和地区保护严重”，解决的途径是“减少行政管制，减少地区行政垄断，相关问题可以通过市场竞争、优胜劣汰的方式逐步解决。”2011年，吴风来司长在贵阳市召开的民爆行业安全生产座谈会上的讲话中宣布：“2012年，我们将全面放开民爆产品的生产计划，使企业在生产、安全许可能力下自主、均衡地安排生产”。 “放开生产计划”，这实际上就是“减少行政管制”，具体减少的是“计划管制”。减少计划安排的主观作用，反过来，就是增加市场的导向作用。从安排“生产计划”的行政管制，到民爆生产企业可以根据安全许可能力自主、均衡地安排生产，企业获得了更多的自由空间。这是民爆行业市场化过程中迈出的实质性的一步。     在计划经济体制时期，民爆行业的行政管制是比较多的。归纳起来主要有以下几种：民爆资质管制，民爆产能管制，民爆计划管制，民爆价格管制和民爆流向管制。     民爆物品的危险属性是与生俱来的，因此，为了维护和保障社会公共安全，必要的行政管制还是不能缺少的。现行民爆条例规定有民爆资质管制和民爆流向管制，管制的形式就是实行许可证制度。     民爆资质管制。从事民爆物品生产、销售、运输和爆破作业的单位和个人，必须具备相应的资质条件。政府管理部门严格把住民爆资质关以后，民爆物品就只会在具有资质的单位和个人手里传递流转，而不会流入社会，危及到社会公共安全。     民爆流向管制。民爆用户点多面广，因此，民爆流向管制应该执行的更加严格。     民爆产能管制。民爆物品需求的高峰期已过，2013年以后，市场需求已经进入下行通道，产能利用率也在下降。民爆产能管制，是针对增加新的民爆产能而言的。民爆产能管制这项行政措施，将会随着民爆产业市场化的发展情况决定去留。     2014年12月25日，国家发改委发文，决定放开民爆物品的出厂价格。这是民爆行业推进市场化的决定性的一步。     3.由市场决定民爆物品的价格     计划经济其实就是指令经济，商品短缺时价格都是管制的，没有政府调整价格的指令，任何人都不允许调整商品价格。改革开放以后，商品生产迅猛发展，商品短缺很快变成商品涌流过剩，卖方市场很快演变成买方市场，于是出现了竞争。当竞争比较充分时，就意味着放开价格管制的时期已经成熟。其他行业的商品早就由市场决定价格，但民爆行业没有放开，民爆物品的定价权始终牢牢的控制在政府手里。也许政府担心，价格管制一旦放开，就会引发市场的无序竞争，甚至带来安全生产事故。这可能就是民爆价格管制迟迟没有放开的主要原因。     民爆价格管制体系由两部分组成，生产企业的出厂价格由国家价格管理部门发文确定，销售企业的经营费率由省级价格管理部门发文确定。     企业是因为市场的需求而存在的，因此，企业每时每刻都要面对市场，了解市场需求多与少的变化，了解产品成本升与降的变化。在民爆价格管制体系中，价格形成机制是滞后的，明显滞后于市场的变化，因此，政府发文确定新的价格也总是被动的。当民爆产能已经明显过剩，市场竞争已经非常充分的情况下，民爆价格依然被管制着，在市场经济条件下，管制中的价格是无法反映市场稀缺度的，因而它是被扭曲的。     国家发改委于2014年底发文，决定放开价格管制，由市场决定民爆物品的价格，这一步迈出的虽然晚了一些，但这是符合市场经济发展潮流的。可以感觉到，党的十八以后，我国明显加快了经济改革的步伐，加快了向市场化推进的进程。     对民爆行业及民爆产业来说，放开民爆价格管制意义重大。放开价格管制，意味着民爆物品价格形成有了更大的自由度，意味着民爆物品由政府定价的历史终于结束，意味着买卖双方可以在竞争博弈中商定具体的价格，意味着民爆产业真正迈上了市场经济的轨道，也意味着市场“那只看不见的手”开始显现出它的调节作用。从政府定价过渡到市场定价，迈出这一步真的很难，用了很长时间。由市场决定价格，其中必然充满着市场博弈和市场竞争。对民爆企业来说，在博弈和竞争中形成的价格，才是实实在在的“市场信号”。这样的“市场信号”， 是可以对民爆资源的流动起到导向性作用的。     二、民爆行业的法制化     与别的经济领域相比，民爆行业的法制建设是比较滞后的，这是多种因素叠加在一起所造成的，因此，在民爆行业推进法制化也是比较艰难的。     1.民爆行业的法制框架     比较确切的提法，应该是“民爆产业的法制框架”，因为相比“民爆行业”，“民爆产业”的内涵显然要宽泛并丰富得多。2006年之前修订老民爆条例的时候，爆破作业和专业运输主体单位尚未出现，那时主要是民爆物品的生产和销售，使用比较频繁的概念就是“民爆行业”。现行民爆条例施行以后，爆破作业和专业运输开始以企业主体的面目出现，并迅速发展起来了，为了与“民爆行业”以示区别，出现了“爆破行业”这个概念。也就在这个时候，为了更加准确地表述清楚，“民爆产业”在行文中较多地使用起来。“民爆产业”涵盖了“民爆行业”和“爆破行业”，现行民爆条例调整的是从民爆物品生产（包括原材料）到爆破使用结束所有的企业主体的关系，换言之，调整的是民爆产业链中各个主体的关系。     就整个民爆产业来说，现行民爆条例是母法，国家有关部委制定的部门规章，各省市制定的地方规章以及相应的规范性文件，都是依据现行民爆条例的基本原则和规定而衍生制定出来的，这就形成了目前较为完善的民爆产业的法制框架。     2.民爆立法在诸多障碍中艰难完成     法律、法规的制定和修订滞后，这在全世界都是较为普遍的现象。当制定和修订的工作受阻，难以推进的时候，说明立法中还存有障碍。障碍不消除，立法必然推进困难。     1984年出台并施行了老民爆条例，当时的经济背景情况是，我国改革开放处在起步、摸着石头过河的阶段，市场意识尚未形成，因此，老民爆条例存在着行政管制偏多，捆绑了企业发展手脚的局限性。 随着社会主义市场经济建设的推进，企业是市场主体、市场竞争、价格、市场机制的作用和资源配置等意识逐渐渗入社会，并被普遍接受，这个时候，民爆人的普遍感觉是：老民爆条例需要修订了。     要完成老民爆条例的修订工作，并不容易，因为在修订过程中，会遇到诸多障碍。比如，明确政府部门的管理职能。民爆产业由两个政府部门管理，一个部门管理民爆物品的生产和销售，另一个部门管理民爆物品的爆破作业和运输。为清除立法障碍，2005年中编办下发了6号文件，对两个政府部门的管理职能重新进行了分工，于是立法进度明显加快。     修订后的民爆条例必须要顺应时代潮流，引导民爆产业发展方向，体现市场意识，引进市场竞争，并且要解决可能出现的相互掣肘的问题。老民爆条例修订的动议是从本世纪初就有的，但因为修订过程中的诸多问题障碍迟滞了立法进程，直到2006年5月10日，修订后的民爆条例终于颁布，同年9月1日起施行。     现行民爆条例的颁布，虽然晚了一些时间，但它却使政府部门摆脱了依法行政的窘境，并理顺了管理职能交叉重复的现象，更为重要的是，现行民爆条例的颁布，标志着民爆产业的法制建设拉开了新的序幕，使民爆产业在法制化的道路上迈出了坚实的脚步。     三、结语     改革开放40年以来，尤其是本世纪以来，民爆产业发生了极其深刻的变化，推进市场化和建设法制化就是两个非常醒目的亮点。     1. 民爆产业在推进市场化过程中，市场需求迅速增加     随着我国经济建设的发展，工业资源品市场需求迅速扩大，基础设施建设项目也迅猛增加，反映到民爆市场上，就是需求量迅速增加。2001年，工业炸药的需求量是137万吨，到了2013年，需求量增加到439万吨，增长了2.2倍。达到了最高峰以后需求量开始下降，2014年工业炸药消耗了431万吨，2015年366万吨，2016年355万吨。市场需求快速增加与减少的变化，这说明了民爆市场需求不可能无限止地扩大，越大越好，这是民爆物品固有的特殊性所决定的。满足市场需求，尽可能地做好服务，应该是民爆企业追求的目标。市场化推进过程中，民爆企业应该关注宏观发展，研究市场变化，调整微观目标，因为这是企业经营、决策时的依据之一。     2.在市场机制作用下,向“民爆一体化”经营模式推进     现行民爆条例实施以来，民爆产业加快了民爆资源的整合重组，尤其爆破作业和专业运输的兴起，使“民爆一体化”成为可能。现行民爆条例“鼓励发展民用爆炸物品生产、配送、爆破作业一体化的经营模式”。 民爆资源整合重组初始，“民爆一体化”经营模式仍处在探索阶段。2014年民爆价格放开以后，市场机制开始发挥作用，价格机制引导民爆资源向更高效率的方向流动。在行政法规的规制下，在市场化推进的背景下，民爆一体化的演进方向开始逐渐明朗起来。     总结归纳起来，民爆产业的发展，“民爆一体化”经营模式的形成，都离不开市场经济发展规律的轨道。 　　                                                                                     自《中国爆破器材行业协会工作简报》

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